El juego de los espejos

Estamos en una versión del juego de los espejos. La frase es de Heber Joel Campos. Él la usó hace algunos días para describir el bucle al que nos lleva la última decisión del TC en el caso JNJ. Me refiero a la orden que volvió a retirar a la señora Tello y al señor Vásquez de la JNJ hasta que la Corte Suprema tome una primera decisión sobre este caso. Los detalles que desencadena esto pueden resultar agotadores, además de extremadamente confusos. Pero ensayo un resumen: habiendo abandonado por completo los cauces legales establecidos, a partir de aquí, cada decisión que tome el Poder Judicial, la JNJ, el TC o el propio Congreso puede ser replicada por una decisión de signo contrario adoptada por cualquiera de ellos. Y viceversa.

Al entrometerse en el debate favoreciendo a la señora Benavides, cuya destitución estaba en plena deliberación, el TC ha perdido lo que le quedaba de imparcialidad. Se ha convertido en una parte más de las que contienden en esta historia. Esto no debe sorprendernos. Es exactamente lo mismo que ocurrió cuando su mayoría decidió desacatar la orden de suspensión del procedimiento que emitió la Corte IDH en el caso del indulto a Fujimori.

La escena se ha convertido en un confuso callejón sin salida que perdió todas las señales de tránsito. Toca entonces usar la caja de cambios para retroceder unos metros y buscar una ruta distinta. Las pistas para encontrarla además están sobre la mesa. Solo es cosa de reordenar las piezas de este enorme y ya pesado rompecabezas.

La clave

En este momento, la señora Benavides tiene dos cargos nominales, no uno solo. Es fiscal suprema y es fiscal de la Nación. El primero de estos cargos sirve de base al segundo, pero es distinto a él en el origen y en el alcance. Ser fiscal suprema concede a la señora Benavides un asiento en la Junta de Fiscales Supremos, que es el órgano de gobierno de las fiscalías. Esa posición le fue entregada en JUN 22 por la JNJ. La suspensión de DIC 23 se refiere a él. El segundo, ser fiscal de la Nación, proviene de una decisión de la Junta de Fiscales Supremos adoptada unos días después, pero en el mismo mes, a finales de JUN 22.

La señora Benavides ha sido suspendida como fiscal suprema. Ese es su “cargo base”. No puede ejercer la Fiscalía de la Nación porque para ejercerla necesita que ese cargo esté habilitado. Puede recuperar su posición como fiscal suprema si sus planes resultan producir consecuencias y la suspensión dispuesta por la JNJ se cae en JUN 24. Pero recuperar su posición como fiscal suprema no le devuelve automáticamente la Fiscalía la Nación. La conexión entre ambas posiciones no es automática ni mecánica.

El único organismo competente para decidir si la señora Benavides, suspendida o no, puede seguir siendo fiscal de la Nación es la Junta de Fiscales Supremos, la asamblea que controla el gobierno de las fiscalías.

El papel de la Junta de Fiscales Supremos

Que la señora Benavides esté hoy mismo suspendida como fiscal suprema y no como fiscal de la Nación es particularmente curioso. Las interferencias que se le han atribuido han sido perpetradas siendo ella fiscal de la Nación. La posición que tiene en la Fiscalía Suprema prácticamente no ha sido usada jamás. Sin tener en sus manos el control de la Fiscalía de la Nación, la señora Benavides no habría podido remover a la fiscal Revilla, que investigaba a su hermana Enma, ni habría podido tejer la red de influencias que montó en el Congreso para inhabilitar a la fiscal Ávalos, ni habría podido impulsar el caso contra la JNJ. Tampoco habría podido remover a la fiscal Barreto, que dirige el caso Valkiria. Su capacidad para bloquear casos o conspirar sobre sus resultados provino de su nombramiento como fiscal de la Nación.

Y sobre ese nombramiento nadie es competente salvo la Junta de Fiscales Supremos.

Entonces, la cuestión es simple: Existe evidencia del riesgo que representaría el retorno de la señora Benavides a la Fiscalía de la Nación y esa evidencia no puede ser desconocida por la entidad que la nombró y puede removerla como en este puesto. Por lo tanto, toca que la Junta de Fiscales Supremos tome nota de todo lo que ha ocurrido en este tiempo y deje sin efecto su nombramiento como fiscal de la Nación.

¿Hay precedentes? No. Pero la crisis de legitimidad que ha provocado la señora Benavides sobre las fiscalías tampoco los tiene. De hecho, ella es la primera fiscal de la Nación que ha sido suspendida por un organismo constitucional desde que las fiscalías tienen la forma que tienen ahora. 

Es la primera que ha intentado usar el cargo para hacer cosas como encubrir a su propia hermana o desplegar una red de influencias en el Congreso como la que ella ha tejido.

La suspensión judicial

Que la señora Benavides se mantenga a la mayor distancia posible de las fiscalías se ha vuelto imprescindible. Y la suspensión dispuesta por la JNJ, nominalmente establecida por solo un mes más, ha devenido en una medida de protección provisional sumamente inestable. De hecho, la JNJ está bajo asedio y eso no debe perderse de vista.

La primera vía disponible para asegurar que la señora Benavides se mantenga a prudente distancia de la Fiscalía de la Nación está en manos de la Junta de Fiscales Supremos y se logra retirándole el cargo. Pero hay una vía alterna que puede servir de complemento. En situaciones de riesgo como las que la señora Benavides ha creado las reglas del procedimiento penal permiten que sea un juez quien la suspenda de sus dos cargos por el tiempo que reste para que la Fiscalía decida si la llevará a juicio. La condición para obtener una suspensión de este tipo ya ha sido cumplida: se forma desde la evidencia del peligro que representa su retorno al cargo.

Las suspensiones judiciales, harto discutida en tiempos de Pedro Castillo, están prohibidas en caso de funcionarios elegidos por sufragio, pero la Fiscalía de la Nación no tiene esa condición. Y a diferencia de lo que ocurre con la JNJ, que solo puede discutir su título como fiscal suprema, y la Junta de Fiscales Supremos, que solo puede decidir retirar su nombramiento como fiscal de la Nación, las competencias del judicial abarcan ambos títulos.

El judicial ofrece en este momento un entorno bastante más estable y mejor equilibrado que el que ahora tiene la JNJ, insisto, bajo asedio. Mucho mejor que el que ofrece el cada vez más desdibujado TC.

Colofón

Haber tenido en sus manos un caso como el que se armó contra Pedro Castillo permitió a la señora Benavides acumular una cuota de capital institucional que ahora está canibalizando. Eso debe lamentarse. Esta historia jamás debió llegar a los extremos a los que ella y quienes aún la defienden continúan llevándola.

Pero las cosas están ya hechas. Solo nos queda asegurar que el final de esta historia tenga el equilibrio que podamos recuperar.

JNJ: cuestión de habilitaciones

Nuestra historia esta vez se refiere al cálculo de los votos con los que en la noche del 7 de marzo fueron inhabilitados dos integrantes de la JNJ, primero la señora Tello y después el señor Vásquez.

Al abrir la sesión el señor Soto, presidente del Congreso, anunció que se aprobaría la destitución de cada magistrado por separado, y que solo se aprobaría las acusaciones que reunieran 67 votos a favor. Este fue un pésimo arranque porque el Comisión Permanente había propuesto dos casos: un acuerdo adoptado por seis integrantes por la firma sobre la inexistencia de reglas sobre jubilaciones aplicables a la JNJ y el de la magistrada Tello, que no firmó ese acuerdo, pero cumplió 75 años en el año 2020.

Imposible organizar siete votaciones diferenciadas y mantener un mínimo de coherencia en el resultado cuando se tiene sobre la mesa solo dos casos, no siete distintos.

Pero la cuestión más grave de la noche se refiere a la relación de congresistas hábiles para votar. Esa noche estaba en el Hemiciclo el señor Luna, un congresista particularmente visible por la importancia de los casos por los que le investiga la fiscalía. El señor Luna integra la Comisión Permanente y, sin embargo, votó a favor de la inhabilitación de la señora Tello. Ella protestó en el acto. Ocurre que, según el texto literal del artículo 100 de la Constitución, los miembros de esa Comisión, que son los acusadores en estos procedimientos, no pueden votar en estos casos. Pero el señor Luna votó contra la señora Tello, y sin su voto no se alcanzan los 67 votos anunciados como mínimo para aprobar cada acusación.

La mayoría en el Congreso ha salido a defender el voto del señor Luna. El argumento parece simple, pero no lo es: El señor Luna estaría habilitado para votar atendiendo a una regla vinculante establecida por la Junta de Portavoces del Congreso con ocasión al caso Mamani el 7 de junio del 2018.

El acuerdo del caso Mamani

Aquí comienzan las complicaciones. En el caso Mamani el Congreso no estaba logrando formar una mayoría concluyente para aprobar las acusaciones presentadas contra tres de los llamados Avengers, los congresistas Fujimori (Kenji), Bocangel y Ramírez, acusados por canjear sus votos por posiciones de influencia en el Gobierno de PPK. Para resolver el impasse, el 7 de junio del 2018, la Junta de Portavoces acordó autorizar que voten en el Pleno los congresistas que, siendo titulares en la Permanente, no hubieran votado en ella en el caso. Y declaró que esta decisión debía entenderse como una regla vinculante siempre que se produzca un caso semejante.

La teoría detrás de este acuerdo es tan opinable como lo es aquella por la que se acusa a la JNJ. En una se concluye que no existe regla que ordene cesar a sus miembros nombrados a los 75 años, a pesar del texto literal del artículo 156.3. En la otra se pretende que los miembros de la Comisión Permanente pueden elegir si vota en ella o en el Pleno, a pesar del texto literal del artículo 100 de la Constitución. Así las cosas, no parece sensato sancionar a quienes discrepan en estos complejos asuntos. Aunque hay una diferencia a favor de la JNJ. El acuerdo que ella adoptó sobre la inexistencia de una norma sobre cese por edad de sus miembros ya elegidos se apoya en un precedente: la doctrina establecida por la Comisión Especial que nombró a sus integrantes en 2019, en especial por el señor Blume, entonces presidente del TC. La doctrina sobre las habilitaciones para votar en estos casos, adoptada por la Junta de Portavoces, no parece apoyarse en fuente alguna que sea externa a quienes la adoptaron.

El caso Bocangel

La teoría adoptada por la Junta de Portavoces en el caso Mamani es de hecho tan opinable que Guillermo Bocangel, uno de los tres congresistas contra quienes se usó originalmente, ha llevado el asunto al judicial y le ha ganado al Congreso en primera instancia. El juez Niño de Guzmán ha declarado en la sentencia de 20 de abril del 2023 que el Congreso no puede alterar los impedimentos para votar que han sido establecidos por la Constitución para estos casos. Para el juez Niño de Guzmán la regla que impide a los miembros de la Permanente votar en el Pleno es de aquellas que no admiten excepciones de ningún tipo.

Conforme a la sentencia del juez Niño de Guzmán, la señora Tello está en lo correcto: El Congreso no puede usar el voto del señor Luna para inhabilitarla. En su caso no se han reunido 67 votos válidos, sino solo 66 y eso no basta.

La paradoja

Pero, además, hay aquí una paradoja. Supongamos que la sentencia del juez Niño de Guzmán fuera anulada por alguna razón o que algún juez decidiera de manera insostenible por cierto que la regla no debe aplicarse a nadie más que a él. Imaginemos que el acuerdo de la Junta de Portavoces adoptado con ocasión al caso Mamani prevaleciera de alguna manera semejante a estas. Con base en ese acuerdo, que en este escenario imaginario subsistiría, el voto del señor Luna seguiría siendo computable para el caso de la señora Tello. Sin embargo, el acuerdo declara que están habilitados para votar en el Pleno en estos casos todos los congresistas que, pudiendo hacerlo, no ejerzan su derecho a votar en la Comisión Permanente. Pues bien, en el caso de la JNJ votaron en la Comisión Permanente 27 congresistas, no 30, que es su número legal. Entonces, no solo el señor Luna habría estado habilitado para votar. Siguiendo la teoría del Congreso, el número total de habilitados para votar en el Pleno en el caso de la JNJ era 103, no 100. Entonces, el total necesario para aprobar cada acusación —dos tercios de los habilitados— era 69  no 67. Y esa votación no se ha alcanzado en ninguno de los dos casos, ni el de la señora Tello ni el del señor Vásquez.

Con la teoría de la señora Tello y la sentencia del juez Niño de Guzmán se cae su inhabilitación. Pero con la teoría del Congreso se caen las dos, de plano, por una revisión simple de la contabilidad de votos.

Como anotó el profesor Heber Campos, el acuerdo de la Junta de Portavoces de 7 de junio del 2018 adoptado en el caso Mamani pasó por alto una consecuencia tan particular como inevitable. Al modificar la regla sobre congresistas habilitados para votar en estos casos, el acuerdo modifica sin notarlo otra regla: la que establece el número total de votos que se necesitan para aprobar cada acusación.

El principio es simple: si hay más congresistas habilitados para votar, el número que resulta de calcular los dos tercios se eleva. Conforme al acuerdo de la Junta de Portavoces, los habilitados no son, como establece la Constitución, “todos menos los 30 de la Permanente”, sino “todos menos los que votaron en ella”. Entonces, el total de votos para aprobar una acusación se modifica. En lugar de ser estable “siempre 67” pasa a depender de cada votación efectivamente desarrollada en la Comisión Permanente.

Colofón

El Congreso ha quedado atrapado en su propia telaraña. Esto es lo que ocurre cuando se pretende alcanzar objetivos tan forzados que solo están a disposición de la simple prepotencia. Manejar cosas tan sensibles como los procedimientos legales a capricho origina consecuencias inesperadas.

Publicadas las dos resoluciones legislativas que pretenden inhabilitar a la señora Tello y al señor Vásquez el turno pasa a la JNJ. La JNJ deberá resolver esta semana si acatan las resoluciones que inhabilitan a ambos o actualizan la demanda de amparo que ya presentaron contra el Congreso por este caso con los hechos ocurridos la noche del 7-MAR. Sea que predomine la teoría de la señora Tello y del juez Niño de Guzmán o la de la mayoría del Congreso, el resultado es el mismo: la votación de esa noche debe ser recontada por orden judicial. Eso sin perjuicio de valorar las otras 10 razones que el abogado de la mayoría de la JNJ, Samuel Abad, presentó al Pleno en respuesta a la acusación por el caso del cese por edad.

Esta historia está entonces lejos de haber terminado. Y esto sin contar con una serie de detalles adicionales que quedan por resolver, como la forma en que se establecerá el quórum de la siguiente sesión de la JNJ o la forma en que se proceda respecto a los eventuales reemplazos de Tello, de Vasquez o de ninguno de ellos.

No todas las instituciones son, como puede verse, tan sencillas de demoler.

Entrevista publicada en Peru 21, el 28 de mayo de 2019

"El Ejecutivo tiene un rol importante"

¿Qué opina de que Vizcarra sea el líder para dirigir estos cambios?

Importante su designación porque es una restitución al lenguaje original de la propuesta señalada por el presidente en su discurso de julio de 2018. Y tiene sentido porque estas reformas desarrollan políticas públicas y el Ejecutivo tiene un papel predominante en estas materias. Además, marca un punto de inflexión en una crisis planteada por el entrampamiento institucional del que no hemos salido, que se ha tragado la reforma política.

Habiendo otras entidades especializadas en justicia, como la Fiscalía y el Poder Judicial, ¿qué interpretación le podemos dar a que esta reforma esté a cargo del Ejecutivo?

Mantengamos la diferencia. Este es un espacio de discusión de políticas públicas y el eje principal es la definición de presupuestos operativos. Si bien el PJ y el MP tienen autonomías propias, el Ejecutivo tiene un rol muy importante que dar sobre estas políticas.

¿Se podría crear un conflicto como el que existe entre el Ejecutivo y el Legislativo?

No debería haber más choques. Se debería dar un salto hacia adelante. Esta es una segunda oportunidad para discutir políticas públicas necesarias en la justicia.

¿Qué temas deberían desarrollar en las reformas?

Se requiere otro tipo de debate en el que se considere la reestructuración de la Academia de la Magistratura, así como una academia autónoma e independiente para fiscales. Aumentar la vigilancia sobre jueces y fiscales también. Asimismo, se debe hacer una discusión seria sobre la forma de redefinir la relación entre la ciudadanía y la justicia.